Por quanto tempo o Prefeito pode se ausentar? Você sabe?

Para informar melhor, trouxemos parte de dois textos elucidativos sobre o assunto. O Jornal Cataguases deste dia 15 de julho, destaca em sua edição uma situação que passaria despercebida pelo cidadão comum, se não fosse um período de tanta turbulência política, a nível da cidade de Cataguases, do Estado e também do País.

É do que trata a Portaria no. 163/2018. Ela dispõe sobre situação de substituição temporária do Prefeito Municipal. E assim discorre a matéria: "WILLIAN LOBO DE ALMEIDA, Prefeito Municipal de Cataguases, no uso das atribuições de seu cargo em Conformidade com as Leis em vigor e considerando o § 4º do artigo 55 da Lei Orgânica Municipal. R E S O L V E Art. 1º. Fica o Vice Prefeito JOÃO BATISTA ALVES LIMA, designado para substituir o Prefeito Municipal, em suas atribuições, no período de 16 a 27 de julho de 2018. Art. 2º. Revogando as disposições em contrário, esta portaria entra em vigor na data de sua publicação." Ësta matéria relativa às leis orgânicas também já foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, conforme comenta em seu texto "Transmissão do cargo de Prefeito Municipal ao Vice-Prefeito: breves reflexões" o consultor jurídico da CONAMP, Emerson Garcia. Diz ele: "O Estado federal, em razão de suas próprias características estruturais, congrega entes dotados de autonomia política, todos necessariamente vinculados ao fio condutor oferecido pela ordem constitucional. Esta, aliás, é a base de desenvolvimento de nossas breves reflexões a respeito do modus operandi da transmissão do cargo, ao Vice-Prefeito, quando o Prefeito esteja impossibilitado de exercê-lo por se encontrar fora do Município, com especial realce para as viagens ao exterior. "

E continua: "A relevância da temática está associada à constatação, como veremos, de que o nosso sistema constitucional estabelece regras de substituição para a Chefia do Poder Executivo, mas passa ao largo do detalhamento da forma de transmissão do cargo, o que é típico de documentos dessa natureza, aos quais não convêm descer às minúcias de um regulamento.

Em razão dessa omissão, não é incomum que divergências políticas existentes entre o Prefeito Municipal e os seus substitutos eventuais venham a comprometer a própria continuidade do serviço. Em outras palavras, o Chefe do Executivo Municipal se desloca para o exterior, deixa de cumprir o expediente regular e simplesmente não realiza qualquer comunicação ao seu possível substituto, que não assume a função para a qual é legitimado.

Nessas reflexões, procuraremos avaliar a sistemática de afastamento do cargo, que apresenta variações conforme seja superior ou inferior a 15 (quinze) dias, bem como a respeito da necessidade, ou não, de o período de afastamento ser divulgado, ainda que por intermédio do Diário Oficial, ainda que não ocorra a realização de comunicação formal ao substituto eventual. Como facilitador da exposição, exemplificaremos nossa abordagem" E usa como exemplo a situação do Município do Rio de Janeiro.

"Servidor público. Prefeito Municipal. Ausência do país. Necessidade de licença prévia da Câmara Municipal, qualquer que seja o período de afastamento, sob pena de perda do cargo. Inadmissibilidade. Ofensa aos arts. 49, III, e 83, cc. art. 29, caput, da CF. Normas de observância obrigatória pelos Estados e Municípios. Princípio da simetria. Ação julgada procedente para pronúncia de inconstitucionalidade de norma da lei orgânica. É inconstitucional o parágrafo único do art. 99 da Lei Orgânica do Município de Betim, que não autoriza o Prefeito a ausentar-se do país, por qualquer período, sem prévia licença da Câmara Municipal, sob pena de perda do cargo" (STF, Pleno, RE nº 317.574, rel. Min. Cezar Peluso, j. em em 01/12/2010, DJ de 31/01/2011).

No âmbito do Município do Rio de Janeiro, a temática foi tratada no art. 106 e parágrafos da respectiva Lei Orgânica:

"Art. 106 O Prefeito residirá no território do Município.

§ 1º O Prefeito não poderá ausentar-se do Município por mais de quinze dias consecutivos, nem do território nacional por qualquer prazo, sem prévia autorização da Câmara Municipal, sob pena de perda do mandato.

§ 2º O Vice-Prefeito não poderá ausentar-se do território nacional por mais de quinze dias consecutivos, sem prévia autorização da Câmara Municipal, sob pena de perda do mandato".

Cumpre observar que, apesar de a Lei Orgânica prever a necessidade de autorização legislativa em prazo inferior a 15 (quinze) dias, quando se tratar de afastamento do País, é manifesta a contradição com o que dispõe a Constituição da República. Portanto, tratando-se de comando inconstitucional, não vincula o Chefe do Poder Executivo.

Deferido o afastamento pelo Poder Legislativo, tem-se a correlata publicidade do ato e o início da substituição do Prefeito pelo Vice-Prefeito, a contar do termo a quo estabelecido na respectiva decisão.

Do afastamento temporário da Chefia do Poder Executivo por prazo inferior a 15 (quinze) dias A temática assume contornos diversos em se tratando de situação de afastamento inferior a 15 (quinze) dias. Ciente o Vice-Prefeito acerca do afastamento, a substituição deve ser imediata, já que não condicionada à prévia edição de qualquer ato formal de “transmissão do cargo”. O complicador emerge a partir das seguintes situações fáticas:

(1) na ausência por menos de 15 (quinze) dias, deve o Prefeito comunicar ao Vice e à Câmara?

(2) deve o Prefeito editar ato de transmissão do cargo ao Vice?

(3) a viagem do Prefeito pode resultar em um Poder Executivo acéfalo?

O Prefeito pode ausentar-se do Município, por período superior a 15 (quinze) dias, com a devida autorização legislativa. A ausência por período menor, sem que haja a efetiva publicidade desse afastamento, como deflui do princípio geral previsto no art. 37, caput, da Constituição de 1988, teria como resultado uma situação de acefalia da administração municipal, posto que, sem a assunção do cargo pelo substituto legal, o Prefeito continuaria, para todos os efeitos, à frente da administração municipal. Tratar-se-ia, assim, de situação absolutamente anômala, de consequências graves à administração local, o que não pode ser admitido, ainda que numa interpretação elástica e benévola da sistemática constitucional, que não impõe obrigação expressa de comunicação.

Não é por outra razão que alguns município brasileiros adotaram a praxe de ser realizada comunicação dessa natureza nas hipóteses de afastamento. A incoerência sistêmica da continuidade do exercício funcional, pelo Prefeito Municipal que sequer se encontra no território nacional, não é afastada pelo avanço das comunicações, em especial dos sistemas informatizados. Ainda que o Prefeito Municipal, mesmo no exterior, esteja apto a praticar muitos atos funcionais, inclusive participando de reuniões via vídeo conferência, é evidente que não poderá praticar todos os atos inerentes ao exercício funcional.

Ainda em simetria com a Constituição da República, observa-se que a comunicação, no âmbito da União, ganha contornos de cortesia institucional, sendo realizada a transmissão do cargo do Presidente da República como ato de pura cordialidade e boa educação. A transmissão é realizada de forma simbólica, com um simples aperto de mãos no aeroporto, no momento do embarque.

Não existe em nosso ordenamento jurídico, no âmbito federal, estadual, distrital ou municipal, a possibilidade de o Poder Executivo ficar sem sua chefia, daí a razão de ser de uma linha sucessória justamente para evitar que tal ocorra. Uma vez identificada a situação de impedimento fático ao exercício da função, como se verifica com o deslocamento ao exterior, resta verificar o substituto imediato e o procedimento a ser observado. A Constituição de 1988 não contém norma expressa a respeito das formalidades a serem observadas na hipótese de afastamento temporário por período inferior a 15 (quinze) dias, mas, a partir do princípio constitucional da publicidade, é possível identificar a impossibilidade de afastamento da chefia municipal sem que tal seja tornado público, ainda que por meio do diário oficial. Nesse particular, a cortesia institucional aconselha que a comunicação formal seja sempre a primeira opção. Especificamente no tocante à assunção da função, nestes casos, pelo Vice-Prefeito, como não há previsão de formalidades de transmissão do cargo, deverá assumir a administração municipal de imediato.

Vale lembrar que o Vice-Prefeito tem legitimidade democrática, auferida diretamente da ordem constitucional e das urnas, não carecendo de qualquer ato infralegal, da alçada do Prefeito, para que venha a substituí-lo. A exigência desse ato, aliás, tornaria o Prefeito o senhor de uma atribuição que a ordem constitucional outorgou diretamente ao Vice. Além disso, erigiria um ato infralegal, exarado pelo Prefeito, em pressuposto de eficácia de uma norma constitucional. Esse ato, portanto, jamais assumiria contornos constitutivos, sendo meramente declaratório, simplesmente contribuindo para conferir publicidade a uma situação fática. Em síntese: o que enseja a substituição do Prefeito é o impedimento, não a declaração formal de sua existência.

Epílogo

Silente a ordem constitucional acerca das formalidades de transmissão do cargo, em se tratando de afastamento temporário, não se vislumbra qualquer óbice a que o Vice-Prefeito assuma de imediato a Chefia do Executivo Municipal. Impedida a assunção provisória do Vice-Prefeito, em caso de afastamento do Prefeito por lapso inferior a 15 (quinze) dias, a matéria pode ser decidida pelo Poder Judiciário em sede de mandado de segurança, o que pressupõe, obviamente, a existência de prova preconstituída da viagem ao exterior.

Não se deve olvidar, ademais, a possível responsabilização do Prefeito Municipal por não ter observado o princípio da publicidade, obstando, por via reflexa, o exercício, pelo Vice-Prefeito, das suas atribuições constitucionais, com especial ênfase para o dever de substituir o Prefeito em seus “impedimentos”, significante que alberga qualquer impossibilidade momentânea ao exercício da função, o que inclui as situações de viagem ao exterior." Fonte: Jornal Cataguases de 15jul18 e site www.conamp.org.br